认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作

(2008年5月)　

　　目录：
　　 1、认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作
　　 2、推进职能转变 全面正确履行政府职能

　　 　　认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作

　　这次廉政工作会议，是新一届国务院组成后召开的第一个全国性重要会议。主要任务是，贯彻党的十七大、十七届二中全会、中央纪委十七届二次全会和胡锦涛总书记重要讲话精神，总结过去五年政府系统反腐倡廉工作，部署2008年的工作。

　　一、过去五年廉政建设和反腐败工作取得明显成效

　　 党中央、国务院历来高度重视反腐倡廉工作。上届政府认真贯彻落实中央的决策和部署，召开了五次廉政工作会议，重点围绕解决损害群众利益的突出问题、查办违法违纪案件、开展治理商业贿赂、加强惩治和预防腐败的制度建设、规范行政权力等方面，进行工作部署，廉政建设和反腐败工作迈出新的步伐。

　　 （一）深入开展纠风专项治理，着力解决损害群众利益的突出问题。几年来，我们抓住教育收费、医药价格、涉农负担、农民工工资拖欠等群众反应强烈的问题，加大治理力度，纠正损害群众利益的不正之风。改革农村义务教育经费保障机制，严肃查处教育乱收费问题。整顿医药购销和医疗服务秩序，推行医疗服务价格公示等制度，规范诊疗、用药和收费行为。开展涉农收费专项治理，涉及农民负担的重大案件明显下降。解决公路“乱设卡、乱收费、乱罚款”问题取得重要进展。建设领域拖欠工程款和农民工工资问题得到基本解决。清理和规范了评比达标表彰活动。在全国开展了企业违法排污、食品药品安全等专项治理行动。通过这些工作，有效维护了群众的利益。

　　 （二）全面推行依法行政，加快建设法治政府。国务院把推进依法行政作为政府工作的一项基本准则，公布全面推进依法行政实施纲要，提出建设法治政府的目标。加强政府立法工作，五年来国务院向全国人大提交法律议案39部，制定或修订行政法规137件，其中包括行政许可法、公务员法和政府信息公开条例等一批规范行政行为的重要法律法规。改革行政执法体制，完善行政执法程序，全面推行行政执法责任制。积极推行行政处罚权相对集中和综合执法试点。截至2007年底，全国共有1076个市县开展了相对集中行政处罚权工作，1013个市县开展了综合执法工作。基层政府依法行政工作稳步推进。各级政府及其工作人员依法行政意识不断增强，运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高，法治政府建设明显加快。

　　 （三）着力推进改革和制度建设，从源头上防治腐败。行政审批制度改革不断深化，五年来国务院各部门分两批取消、调整行政审批项目692项，进一步改变行政审批事项过多过滥的状况。投资和财政体制改革稳步推进，开展中央预算内投资项目代建制试点，多数省级政府实行了政府投资项目代建制。中央政府部门全部实行部门预算，国务院批准的行政事业性收费项目基本上纳入了“收支两条线”管理。公共资源交易制度进一步完善，其中，全面建立了公共工程建设项目招标投标制度。经营性土地使用权出让全面实行“招拍挂”制度，工业用地使用权出让也开始实行“招拍挂”。国有产权有序交易格局和有效监管制度初步形成。政务公开已经成为各级政府施政的一项基本制度，市地级以下政府政务公开普遍实施，省级政府和中央国家机关政务公开加快推进。此外，还改革了公务员工资和津贴补贴制度，规范了政府机关公务接待。这些措施，促进了政府职能转变，增强了政府工作的透明度和群众的参与度，强化了对行政权力的制约。

　　 （四）坚决查办违法违纪案件，认真治理商业贿赂。我们严肃查处了滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，惩治了一批腐败分子。五年中，受到行政处分的有24.3万人，其中开除公职2.6万人，有7655人被移送司法机关处理，这表明了党和政府反腐败的坚定决心。治理商业贿赂是近两年来反腐倡廉的一项重要工作。以治理工程建设、土地出让、医药购销等领域的商业贿赂为重点，在主管部门和企业事业单位开展自查自纠的同时，着重查办政府机关公务员利用审批权、执法权、监管权搞官商勾结、权钱交易的商业贿赂案件。2005年8月至2007年底，全国共查结商业贿赂案件近4万件，涉案金额88.4亿元。商业贿赂滋生蔓延的势头得到初步遏制。

　　 （五）坚持从严治政，强化责任追究。一是加大对贯彻执行中央重大决策部署监督检查力度。严肃查处了一批违反中央宏观调控政策，违规批土地上项目，违规建设高档楼堂馆所等突出问题，严肃追究有关领导干部的责任。各地共查结土地违法违规案件1.3万件，4788个违规建设的楼堂馆所项目正在进行整改。二是加大安全生产、食品药品安全、环境保护等方面的责任事故查处力度，查处了一批重大案件，对有关责任人进行了严肃处理。三是加大领导干部经济责任审计工作力度。审计党政领导干部和国有企业领导人员17.7万人，涉及违规资金4000多亿元。这些措施，强化了责任追究，增强了政府工作人员特别是领导干部的法纪政纪意识。

　　 在这几年的实践中，我们更加深切地体会到，加强政府廉政建设和反腐败工作，必须坚持以人为本、执政为民，把解决损害群众利益的突出问题作为反腐倡廉的重要内容；必须推进依法行政、深化体制改革，加强制度建设，把监督制约权力作为反腐倡廉的根本保证；必须扩大民主，创造条件让人民群众更多地参与反腐倡廉建设；必须始终把查办案件作为反腐倡廉的重要手段，严肃查办大案要案，依法严惩腐败分子。

　　 我们必须清醒地看到，当前政府廉政建设还存在不少问题：违法违纪案件在一些领域和部门仍然呈易发多发态势；少数领导干部特别是少数高级干部腐败案件涉案金额巨大、社会影响恶劣；食品药品、教育收费、医疗服务、居民住房、土地征用、环境保护、安全生产等方面损害群众利益的问题仍然突出；政府职能转变滞后，政企不分、职责不清、办事拖拉等问题还未根本解决；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在；一些地方和部门形式主义、官僚主义严重，奢侈浪费之风屡禁不止。这表明腐败现象还比较严重，反腐倡廉的任务仍然艰巨。我们要充分认识新形势下加强反腐倡廉建设的重要性和紧迫性，切实增强责任感，坚定不移地推进廉政建设和反腐败工作。

　　二、以强化对权力的监督制约为重点，进一步加强廉政和反腐败制度建设

　　 2008年是贯彻党的十七大精神的第一年，是本届政府履行职责的第一年，各项工作都要有良好开局，反腐败和廉政建设也要有新进展。总的要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加快推进惩治和预防腐败体系建设，认真做好领导干部廉洁自律、纠正损害群众利益的不正之风、查办违法违纪案件、从源头上防治腐败等各项工作，努力取得廉政建设和反腐败工作的新成效。

　　 多年来的实践表明，权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生、蔓延的重要原因。必须依靠制度加强对权力的监督制约，确保权力规范运行。这是从源头上防治腐败的重要保证。要把监督制约权力的制度建设和创新摆在突出位置，融入各项工作中去，进一步增强制度建设的科学性、针对性和实效性，切实发挥制度在防治腐败中的重要作用。2008年，在制度建设方面要重点做好以下几项工作：

　　 （一）健全科学民主决策制度。政府机关及其领导人员掌握大量的公共权力和公共资源，要防止决策过程中发生腐败现象，防止决策失误给国家和人民的利益造成严重损失，必须实行科学民主决策。要针对决策过程中暴露出来的突出问题，不断健全决策机制。一要完善决策基本制度。要在坚持重大事项集体决策的基础上，进一步健全民主集中制、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，确保科学民主决策有章可循。二要完善重大事项决策的规则和程序。在做出重大决策前，要通过多种形式征求社会各方面意见。涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会，增强群众参与度，接受群众监督；涉及重大财政支出的决策，必须进行充分评估论证。重大决策必须充分发扬民主，反复酝酿讨论，集体研究决定。三要建立健全决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度。对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，要坚决制止和纠正。这些方面已经建立了不少制度，问题是没有得到很好落实，2008年要在健全决策制度和狠抓落实上下功夫。

　　 （二）规范重要领域权力运行制度。腐败现象在一些领域易发多发，重要原因在于制度不完善、体制机制有漏洞。必须深化改革，创新制度，坚持用制度管权、管事、管人，最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞。一要深化行政审批制度改革，继续减少和规范行政审批事项，减少政府对微观经济的干预。2008年要结合机构改革和部门职能调整，对现有审批项目进行评估，力争再取消和调整一批。国务院有关部门要认真清理涉及项目审批的部门规章、文件，该取消的坚决取消。对保留审批项目的名称、设定依据等要向社会公布，对取消和调整的项目要加强后续监管。要建立健全新设行政审批项目审查论证机制，新设立审批项目要于法有据，并通过多种形式听取社会各界的意见。加快推广行政审批电子监察系统，加强对审批的全程监控，约束行政审批行为。二要推进财政管理体制改革。要强化预算管理和监督，完善政府收支分类体系，尽快将政府非税收入全部纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。现在有少数收费项目还没有实行“收支两条线”，有的名义上实行了，但暗中还挂着钩。2008年要对“收支两条线”执行情况进行全面检查，继续对“小金库”问题进行专项治理；要进一步规范行政和事业单位经营性资产的管理，重点清理规范各类培训中心，切断收费和本单位收入挂钩的利益机制。加强对社保基金、住房公积金和扶贫救灾等专项资金的监管，加强审计和财政监督，维护资金安全。要进一步规范一般性转移支付制度。三要推进公共资源交易制度改革。继续完善土地、矿产资源开发使用、政府采购、国有产权交易等制度，公共资源都要通过公开透明和竞争方式交易，让市场机制充分发挥作用。2008年要对国有土地和矿产资源使用权出让情况开展专项清理和检查，推动工业用地全面纳入招标拍卖挂牌出让范围、土地出让收支全部纳入预算管理；落实探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让制度，把矿产资源管理纳入规范化轨道。四要深化国有资产经营管理体制改革。2008年要扩大国有资本经营预算试点，依法加强对国有资产的监管，完善资本运营、采购销售、收入分配等管理制度，防止国有资产流失。通过改革和制度建设，把能够由市场解决的问题交给市场，割断行政权力和微观经济活动的利益联系，形成防治腐败的长效机制。

　　 （三）完善行政执法管理制度。行政执法是政府机关经常性的活动，特别是基层行政执法活动与人民群众的生产生活直接相关。当前，行政执法不规范的问题仍然突出，有的滥设执法事项，有的利用执法权设租寻租，有的有法不依、违法不究，有的粗暴执法，甚至执法犯法，人民群众对此反应强烈。必须深化行政执法体制改革，进一步规范行政执法权力。要结合行政管理体制改革，对行政执法部门和执法事项进行梳理，明确执法依据、执法权力、执法程序和相应责任。没有法律法规依据的事项，要坚决取消，应该保留的要规范行为。继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，严格执法过错责任追究。加强行政执法队伍的管理，实行行政执法主体资格合法性审查和行政执法人员资格制度。2008年要把加强涉及群众利益执法活动的管理作为重点，对群众反应强烈的问题开展专项治理，认真解决环境污染、制售假劣食品药品、违反安全生产规定、违法违规征地拆迁等问题，坚决纠正利用行政执法权谋取私利、损害群众利益的不正之风。

　　 （四）健全政务公开制度。阳光是最好的“防腐剂”。政务公开，就是要保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，创造条件让人民更有效地监督政府。国务院制定的政府信息公开条例将于2008年5月1日起正式施行，各级政府及其部门要以此为契机，提高政府工作的透明度，确保权力在阳光下运行。要抓紧制订贯彻政府信息公开条例的具体办法，健全信息公开工作制度。要坚持公开是原则、不公开是例外，进一步拓展政务公开的领域和内容。凡涉及群众利益和公共政策的事项，都要及时向群众公开。2008年要把行政收费、公务消费、政府重大投资工程预决算等政府收入和支出作为政务公开的重要内容，增强财政管理领域的透明度；要以教育、医疗、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等行业和领域作为重点，推动涉及群众利益的公共企业事业单位办事公开，方便群众办事和监督。要完善和增加政务公开的载体，继续推进电子政务建设，完善网上审批、服务办理、信息发布、沟通交流等功能。

　　 （五）推行行政问责和绩效管理制度。行政问责制度是强化行政监督的有效形式。2008年要选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要合理分清部门之间的职责权限，在此基础上落实工作责任和考核要求。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法追究责任。国务院有关部门要加强调查研究，认真总结地方的试点经验，抓紧制订对行政首长进行问责、行政过错责任追究和绩效评估等相关制度。

　　 惩治腐败要一手抓制度建设，防患于未然；一手抓查办违法违纪案件，决不手软。少数政府工作人员贪污腐败、失职渎职，严重影响政府形象，群众深恶痛绝。要进一步加大查办案件的力度，对各种违法违纪行为严惩不贷，始终保持对腐败分子的高压态势。要以发生在领导机关和领导干部中的案件为重点，严肃查办官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件，不论涉及什么人，不论职务多高，都必须依纪依法严肃查处。要继续查处商业贿赂案件，对政府公务员、国有企业和事业单位以及金融机构领导人员利用职权索贿受贿的案件，要依法严肃查办，决不姑息。治理商业贿赂既要惩处受贿行为，又要惩处行贿行为。对国（境）外经济组织在我国内地的商业贿赂活动也要采取有效的打击措施。要坚决查处失职渎职方面的案件，对土地管理、安全生产、环境保护、食品药品监管等方面失职渎职问题，要坚决追究责任，并查处背后隐藏的腐败问题。要依法加大对腐败分子的经济处罚、赃款赃物追缴和缉捕追逃力度，决不让腐败分子在经济上占到便宜，决不让他们逍遥法外。

　　三、加强对廉政建设和反腐败工作的领导

　　推进反腐倡廉建设，责任在领导，关键在落实。各级政府要旗帜鲜明地反对腐败，坚持不懈地抓好廉政建设，努力建设廉洁政府。

　　 第一，高度重视廉政建设和反腐败工作。各级政府及其部门要把廉政建设和反腐败工作放在更加突出的位置，坚持经济社会发展和反腐倡廉建设两手抓、两手都要硬，使两者相互协调、相互促进。要把狠抓各项反腐败制度的落实作为一件大事来抓，带头坚持制度，自觉遵守制度，认真落实制度，为贯彻制度创造良好的环境，切实提高制度的执行力。认真落实反腐倡廉建设责任制。政府及部门主要领导作为第一责任人，要对职责范围内的反腐倡廉工作负总责，敢抓敢管，分管领导对分管领域也要切实负起责任。要完善制度执行评估机制和责任追究机制，对发生重大违反制度问题的部门和单位，要按规定追究领导责任，维护制度的权威性。

　　 第二，领导机关和领导干部要做廉政的表率。对各级政府领导机关和领导干部的廉政建设要有更高的标准、更严的要求。新一届国务院组成人员已经开始履行职责，一定要在廉政方面作出表率。从国务院领导、各部门负责同志到处长都要严格执行领导干部廉洁自律各项规定，严于律己、以身作则，做到两袖清风，一尘不染。要求下级机关和工作人员做到的，上级机关和领导干部必须带头做到；要求下级机关和工作人员不能做的，上级机关和领导干部必须首先不做。领导干部要认真执行《中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益。

　　 第三，加强对公务员的教育和管理。深入开展理想信念教育、廉洁从政教育、优良传统教育、法制教育。完善政府机关工作规则，健全公务员行为规范。对公务员执行廉洁从政规定的情况要经常监督检查，做到防微杜渐，警钟长鸣。全体公务员都要牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，恪尽职守，勤勉尽责，秉公用权，廉洁自律，清清白白做人，干干净净办事，做人民满意的公务员。

　　 第四，加强机关作风建设。各级政府及其工作人员要坚持全心全意为人民服务，坚持群众路线，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，以求真务实的作风推动各项工作。加强调查研究，改进学风和文风，精简会议和文件，反对形式主义、官僚主义，反对弄虚作假。弘扬艰苦奋斗、勤俭办一切事业的优良传统，反对奢侈浪费，节约行政成本，提高行政效率，建设节约型机关。要严肃财经纪律，使用财政资金要严格把关，精打细算。规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级送礼和宴请。这方面，中央已有明确规定，要严格执行。2008年要对公款出国出境旅游等问题进行专项治理。继续清理违规建设高档楼堂馆所等铺张浪费行为。

　　 第五，健全监督机制。各级政府要自觉接受人大的监督，接受政协的民主监督，按照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，接受社会舆论和人民群众的监督。同时要支持、保证监察、审计部门依法履行职责，实施专项监督。监察部门要紧贴政府工作，加强廉政监察、执法监察和效能监察，保证政令畅通，改善行政管理，促进政府廉洁高效。审计部门要加强对财政收支和预算执行情况、政府投资和国有资产的监管。要建立预防腐败工作的协调机制。2007年，我们成立了国家预防腐败局，一个重要目的是强化预防腐败的统筹规划和组织协调。国家预防腐败局要积极发挥职能作用，与最高人民检察院、发展改革委、财政部、人民银行、审计署等有关方面通力合作，以改革创新精神切实做好预防腐败的各项工作，督促有关部门及时完善制度，加强监管。

　　 第六，确保政令畅通。近年来，中央密切关注和把握国内外发展动态，适时出台了一系列加强和改善宏观调控的政策措施。把这些政策措施贯彻落实好，对于促进经济社会又好又快发展至关重要。目前，有少数地方和部门单纯从局部利益出发考虑问题，忽视全局利益和长远发展，影响中央重大决策部署的落实，损害了政府的执行力和公信力，必须坚决予以纠正。各地区、各部门要坚持从改革发展稳定的大局考虑问题，与中央保持一致，落实好中央在节能减排、控制固定资产投资规模、节约集约用地、房地产调控、市场物价管理等方面的要求和部署，切实做到有令必行，有禁必止。有关部门对此要加强监督检查，保证政令畅通。

　　 做好新形势下的政府廉政建设和反腐败工作意义重大。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，振奋精神，锐意进取，求真务实，扎实工作，不断推动廉政建设和反腐败工作取得新进展，努力建设一个人民满意的政府！

　　注：本文是温家宝总理在2008年3月25日召开的国务院第一次廉政工作会议上的讲话。

推进职能转变 全面正确履行政府职能

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调指出，深化改革要以政府职能转变为核心。本文就此谈几点学习体会和初步认识。

　　一、政府职能转变取得显著进展，新形势新任务提出更高要求

　　 《意见》在总结我国行政体制改革经验和阐述继续改革重要性及意义时，有三个基本判断。首先，从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求。这是对过去多年行政管理体制改革进展的正确评价，经济社会发展所取得的巨大成就是作出这个判断的有力证据。其次，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，必须继续深化改革。这强调了继续推进改革的重要性紧迫性。第三，行政管理体制改革贯穿我国改革开放和现代化建设全过程。这表明行政管理体制改革要与经济社会发展和各方面改革进程相适应，分阶段分步骤循序渐进。这三个判断至关重要，是我们总结经验和继续推进改革的认识起点。

　　 职能是政府定位的核心，转变职能是行政管理体制改革的关键。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。1985年党的十二届四中全会首次提出转变政府职能的要求，1987年党的十三大明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键。此后，“转变职能”始终是20年来行政管理体制改革的核心内容。当前再次强调转变职能，有什么新的含义和要求呢？

　　 与改革初期相比，目前我国经济社会发展形势及其对行政体制改革的要求发生了一系列明显变化。一是中央提出科学发展观的指导思想，政府在履行职能时要更加重视以人为本，推进科学发展和建设和谐社会。二是中央对改革发展作出全局部署。从以经济建设为主转向全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。三是经济社会结构发生深刻变化。市场发挥作用的领域从商品市场、服务市场向各类要素市场拓展，政府调控与市场机制的相互关系更加复杂；居民收入来源多样化，各个社会阶层的利益诉求有差异；公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识。四是我国对外开放程度显著提高，这就要求在作出重大决策时要注意统筹国内发展和对外开放。五是人民群众对政府转变职能的要求更加强烈，期望更高。以往改革阻力在很大程度上是认识问题，近些年来改革阻力背后更多的是利益问题，以行使政府职能为名设租寻租、搞权钱交易的现象时有发生，严重损害了党和政府的公信力。总之，必须针对新情况新问题，突出难点和重点，对改革作出新的部署。

　　二、政府职能转变和全面正确履行职能的重点要求

　　 关于转变政府职能，《意见》中有许多内容是首次出现在中央有关行政体制改革重要文件中的。一是对职能转变目标的完整表述，即实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这是经过多年不断深化认识，对政府职能的一次总体概括。二是将落实科学发展观的要求贯穿始终，将解决阻碍落实科学发展观的体制机制问题放在突出地位，体现了与时俱进的时代特点，是确定改革重点的基本依据。三是提出更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，并将其与发挥市场配置资源的基础性作用并列，表明加强社会管理和公共服务，不等于政府事事干预，大包大揽，而是要完善政府、社会组织和公民之间的公共治理机制，这是对社会领域改革发展规律性认识的提高。四是结合长远目标，针对当前突出矛盾，明确了四个方面政府职能转变的重点和中央、地方政府各自履行职责的侧重点，从而突出了关键问题，增强了改革的针对性和可操作性，也是对社会重点关注问题的积极回应。

　　 《意见》重申了“四个分开”的要求，即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要把政府不该管的转移出去，把该管的切实管好，从制度上更好地发挥市场、公民和社会组织的作用。这涉及一个基本问题，即政府职能定位是否准确，要看行政权力的范围和配置是否适当。行政体制改革不能变成行政权力在部门之间、在中央和地方之间的分分合合，收收放放，转来转去，而是要沿着职权法定、规范行政权力、更多发挥市场和公民作用的思路加以推进。多年来这方面的改革取得了明显成效，但仍然存在不少问题，政府仍然管了不少不该管也管不好的事。有些事情政府去管的理由貌似合理，因为“市场不起作用”，但首先要分清不起作用的原因是“市场失灵”还是“市场扭曲”，“失灵”需要政府调控，而许多“扭曲”本身就是行政权力不恰当干预造成的，需要规范权力和消除扭曲，让市场有效发挥作用。

　　《意见》同时强调，要全面正确履行政府职能，该由政府管的事政府要管住管好，并就政府履行经济社会管理四项基本职能的重点分别进行了阐述。

　　 第一，改善经济调节。《意见》要求，要更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性。突出强调宏观调控的职能，有着很强的现实针对性和全局意义。最近几年，我国经济发展出现了一些新变化，同时实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡这四个目标的压力加大，宏观调控面临更加复杂的局面，任务十分艰巨。这就要求进一步加强和改善宏观调控。这次改革将这个要求落实到了部门职能配置上，强调国家发改委等宏观管理部门要加强宏观性、综合性、战略性问题研究，综合运用多种手段有效调控经济社会运行，同时减少微观管理事务和审批事项。

　　 第二，严格市场监管。《意见》要求，要推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。为此，一要针对当前市场秩序中存在的突出问题加强监管，包括打击制假售假、商业欺诈、非法传销等问题。特别要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品的安全质量作为监管重点。二要拓展公平准入的市场范围，不仅包括商品和服务市场，还要包括要素和产权市场，特别要强调公共资源交易市场的规范运行。三要规范行政执法行为，通过加强管理和完善制度，切实纠正多头执法、执法扰民、执法争利问题，严厉惩处利用执法权设租寻租、执法犯法的行为。

　　 第三，加强社会管理。《意见》要求，要强化政府促进就业和调节收入分配的职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。就业是民生之本，要将提供工资收入的就业机会摆在优先位置，摆在资本收益之前，努力扩大劳动密集型就业，这也是最重要的收入分配政策。要完善社会保障体系，努力扩大覆盖面和提高保障水平。要健全基层社会管理体制。近些年来，人民群众的利益诉求更加多样化和经常化，各类新社会组织成长迅速。要加强社区建设，加快形成富有建设性的利益表达、保障和协调机制，维护社会和谐稳定。

　　 第四，更加注重公共服务。《意见》要求，要着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。各项社会事业的发展，不仅涉及人民群众最关心的现实利益，更是投资于人的重大战略。我国未来发展面临一些严重挑战，包括劳动力成本上升、资源环境约束加重、人口老龄化和投资率趋降等。这些变化将使投资于物的长期收益下降，投资于人的重要性增加。发展社会事业就是开发人力资源，这是提高劳动生产率和保持我国中长期竞争力的关键。今后要在继续增加财政对公共服务支出的同时，更多地向服务水平低甚至基本没有被覆盖的低收入人群倾斜，逐步实现公共服务均等化，更好地发挥政府公共服务保障社会公平正义的作用。为此，要重视做好一些基础性工作，包括制定基本公共服务国家标准并向社会公开，督促各级政府有效执行；尽快建立个人收入集成信息系统，准确识别应该更多享受社会保障的低收入人群；建立健全社会保障信息公开制度，接受社会广泛监督。

　　 全面正确履行政府职能，要适应我国国情和发展阶段的特点，符合社会主义市场经济的改革方向。我国经济发展不平衡，一些重大结构失衡问题依然存在；市场主体发育不健全，在一些领域中市场机制还不能及时有效地发挥作用。这就决定了经济调节既要调控总量又要调控结构，货币政策既要控制物价又要促进增长，财政政策既要促进公平又要支持改革。以财政支出为例，承担改革成本是我国财政的重要职能，国有企业改革中的债务处理、人员安置和分离企业办社会的职能，金融改革中的坏账处理和资本金补充，欠账多年的社会保障体系建设，理顺价格关系时各方面利益的协调等，都投入了大量的财政资金。这与那些体制环境已经基本定型、公共财政主要着眼于社会保障和社会事业发展的国家有很大不同，是我国财政资金在各个领域使用比例与有些国家存在差别的重要原因。

　　 《意见》还有一个亮点，就是明确提出了各级政府履行职能的重点。强调中央政府要做好各方面的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项。强调各级地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，统筹本地经济社会发展，做好面向基层和群众的各项工作。这为今后进一步划分中央地方事权、科学配置各级政府的财力指明了方向，并向前迈出了重要一步。

　　三、加强制度建设，落实保障机制

　　 政府既是行政管理体制改革方案的制定者，又是行政管理体制改革的对象，角色冲突往往导致改革任务落实难，执行中变通方法多，改革过后易反弹。难点集中在两个方面：有利益的权力不愿放弃，阻碍转变职能；无利益的责任不愿担当，阻碍全面履职。因此，转变职能和全面正确履行职能需要切实的保障机制。

　　 严格依法行政。依法行政的本质是职权法定，以法律形式明确政府职能，不能一讲转变职能就想卸责，一讲全面履行职能就想扩权，权责必须对称。正如《意见》所要求的，必须坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

　　 充分发扬民主。自我改革的制约因素很多，只有各方面广泛参与，才能形成有效的外部压力，才能形成行政机关、行政相对人、专家学者及其他利益相关者良性互动的关系，这是突破利益制约、提高改革效率和降低改革成本的重要基础。因此，要在改革决策、执行和监督各个环节更多地发扬民主。《意见》特别强调，要提高政府工作透明度，创造条件让人民群众更好地监督政府。

　　 推行政府绩效管理和行政问责制度。这是从考核、评价、激励各个方面增强导向和约束、促进职能转变的有效措施。《意见》明确提出，要建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。推进这两项制度建设，重在科学设计、讲求实效、持之以恒和形成长效机制。

　　（作者：国务院研究室副主任）

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